Dolarización en el Ecuador: La Experiencia Trece Años Después, Aciertos y Desaciertos

PONENCIA PRESENTADA EN EL XXI CONGRESO NACIONAL DE ECONOMISTAS
LIMA – PERÚ – OCTUBRE 2013

INTRODUCCIÓN Y ANTECEDENTES

En la década de los noventa, una serie de eventos terminaron por conducir al Ecuador al caos económico y a una severa crisis social. En lo político había cierta estabilidad en comparación con la década anterior. El Presidente Sixto Durán Ballén había entregado la conducción de la política económica a su Vicepresidente Alberto Dahik, economista de tendencias conservadoras y favorecedor de una amplia liberalización financiera. Es así como se emiten una serie de Leyes, entre ellas, la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y la Reforma a la Ley de Régimen Monetario, siendo la primera considerada como la génesis de la crisis bancaria. Mediante la misma, el país se encontraría en los años siguientes dominado por la “bancocracia”.

El modelo adoptado, inicialmente parecía conducir al país a una etapa de modernización. Incluso, producto de esa “bancarización” del país, y como resultado de la expansión crediticia de un sinnúmero de entidades financieras, en 1994 se produjo un “auge” de consumo.

Lamentablemente, este aparente auge era de corto plazo. En 1995 surge el conflicto limítrofe entre Ecuador y Perú, lo que causaría severos estragos económicos. En 1998 el Fenómeno del Niño también impactaría severamente a la economía ecuatoriana. De igual manera, la drástica caída de los precios del barril de petróleo, de 18 dólares en 1996 a 9 dólares en 1998. Y más aún, para empeorar la situación, se sumó la crisis financiera del Sudeste Asiático en 1997, la que generó el retiro masivo de capitales de corto plazo que estaban en la región latinoamericana. También cabe destacar la suspensión de líneas de crédito a las llamadas “economías emergentes” latinoamericanas, entre ellas el Ecuador.

La pérdida de confianza en la moneda nacional, el Sucre, se acentuaba cada vez más. El continuo e imparable deterioro en el poder adquisitivo de la moneda, la escasez de la divisa norteamericana y el elevado grado de especulación incentivaban a que los agentes económicos se refugiaran en el dólar estadounidense. La compra de dólares se constituyó en la salvaguarda contra las continuas macro devaluaciones y la alta inflación.

Es así como durante el periodo 1996 a 1999, la economía ecuatoriana iba entrando más en un completo proceso de dolarización. Se había alcanzado ya los estándares fijados por el Fondo Monetario Internacional, en lo concerniente a cómo considerar si una economía se encuentra “formalmente dolarizada”. Para ese organismo, si las transacciones de los agentes económicos de un país superan un nivel del 30%, entonces estaría ya dolarizada.

Este proceso de “dolarización informal” pasó inicialmente por una etapa denominada de “sustitución de activos”. Es decir, tanto los inversionistas como el ciudadano común comenzaban a depositar sus ahorros en el exterior y otros adquirían bonos extranjeros. La otra fase es la llamada “sustitución monetaria”, en la que comenzaban a comprar la divisa. Y, una tercera fase, en la que los precios de numerosos productos, como vehículos, enseres, muebles, entre otros, se cotizaban ya en esa moneda. Incluso, los alquileres residenciales y comerciales y la venta de bienes raíces tenían precios en dólares.

Si se observa en el siguiente cuadro, se puede apreciar que la sustitución de activos era evidente.

Pero también hay que analizar el Cuasidinero en moneda extranjera (principalmente la actividad de las tarjetas de crédito).

La desacertada política monetaria del Banco Central, una pésima conducción de la economía, sumada a la fragilidad del sistema financiero y a la continua especulación en el mercado cambiario, generaron un caos total. Los fracasos por parte de las autoridades monetarias en sus intentos por estabilizar la economía, se acentuaron hacia 1999, año en que, como consecuencia de estos, la inflación alcanza el 60% (INEC, 1999). Por otro lado, la emisión monetaria alcanza niveles del 152% con respecto al año anterior (1998) y la depreciación un 196%, también con respecto a 1998.

El proceso galopante de la inflación, generó un caos en el mercado cambiario.

COTIZACIÓN DEL DÓLAR DE EE.UU.
(Valores en sucres a final de período)

Para mejor ilustración, se puede apreciar el tipo de cambio real (bilateral):

El deterioro de los indicadores económicos ya en su generalidad, era evidente. El Producto Interno Bruto (PIB), al cierre de 1998 había registrado 23,255 millones de dólares y al cierre de 1999 caía a 16,674 millones, lo que en términos reales significaba un decrecimiento de 6.3%. Los sectores más afectados eran: Pesca (-6.69%); Fabricación de Productos de Refinación de Petróleo (-26.83%); Construcción (-24.91%); Comercio al por Mayor (-11.17%); y, el más afectado era la Intermediación de Servicios Financieros, con una caída del 47.31%.

Con relación al déficit fiscal a finales de 1999, según las Memorias del Banco Central 1999, el déficit del sector público no financiero alcanzó el 4.7% del PIB, resultado menor al registrado en 1998 (-5.6%) pero que sin embargo reflejaba una frágil situación fiscal de la economía. Por otra parte, había que considerar los elevados pagos por concepto de servicio de deuda interna y externa. La deuda total ascendía a aproximadamente US$ 16 mil millones. Las amortizaciones de la deuda pública interna habían pasado del 3% del PIB en 1998, a 5.6% en 1999. El pago de intereses se había triplicado en relación con 1998, llegando a 2.5% del PIB. En otras palabras, 8.1% del PIB se destinaba a la deuda interna. La relación deuda interna total con el PIB llegaba al 37.4%. La deuda externa también presionaba. Su saldo, a finales de 1999, ascendía a US$ 13,752.4 millones, cifra que incluía atrasos e intereses. Esto representaba un 98% del PIB. Estas cifras evidenciaban la caótica situación de la economía ecuatoriana.

Las exportaciones registraron un declive a US$4,162 millones, con relación al año anterior (US$ 4,203 millones), pero contrastando acentuadamente con las logradas en 1997, que ascendieron a US$ 5,264 millones. Con respecto a las exportaciones del crudo, estas se recuperaban a finales de 1999 (US$1,311 millones) frente a las de 1998 (US$ 789 millones), pero por debajo del nivel alcanzado en 1997 (US$ 1,412 millones). Las no petroleras, entre ellas las tradicionales: banano, café, camarón y atún, caían en niveles dentro de rangos de 10.84% a 33%. La caída más drástica la tuvo el atún con 33%.

En cuanto a las importaciones, estas registraron US$ 2,814 millones al cierre del 1999, la cifra más baja desde 1994. Con respecto al nivel de 1998, habían caído en 46%. Las importaciones de materias primas fueron las de mayor relevancia, con una participación del 44.24% del total. Esto era el resultado de las expectativas de los empresarios, quienes repletaban sus inventarios ante el temor de una mayor especulación del tipo de cambio, lo que encarecería sus productos.

POLÍTICA MONETARIA Y CAMBIARIA
Según lo menciona el mismo BCE en sus Memorias de 1999: “Los instrumentos utilizados demostraron ser insuficientes para contrarrestar una crisis económica resultante de fuertes desajustes, muchos de ellos de carácter estructural, que no pudieron ser corregidos con una política monetaria que por definición corrige desequilibrios en el corto plazo.” Esta declaración ratifica las constantes críticas que se hicieran a las autoridades monetarias de ese entonces, quienes demostraron no solo ausencia de capacidad técnica, sino también una corta visión acerca de lo que acontecería en el mediano plazo. Únicamente les preocupaba una desestabilización financiera generada por la banca, poniendo todos los esfuerzos tratando de prevenir lo que ya era inevitable. Ejerciendo su función de “prestamista de última instancia”, acudió activamente a inyectar liquidez a las entidades que estaban en serios problemas. Con estos recursos masivos, los bancos se dedicaron a especular en el mercado cambiario. Esto condujo a una desestabilización más grave en la cotización del dólar y a altas tasas de interés.

Toda vez que el Instituto Emisor se dedicara a defender la banda cambiaria, asignando cuantiosos recursos en defensa de la misma, finalmente en Febrero de 1999 adoptó un sistema de flotación, evitando así un mayor deterioro de la Reserva Monetaria Internacional.

La Reserva Monetaria se deterioraba desde 1997, según se aprecia en el cuadro adjunto. Esto trajo como consecuencia, que el país ya no era sujeto de crédito ante los organismos internacionales, toda vez que la RMI era considerada como el “índice de solvencia” de un país.

Cuadro Reserva monetaria internacional neta

Por otra parte, esa continua y ardua defensa de la banda cambiaria había desestabilizado el régimen de las tasas de interés. Las altas tasas generarían un deterioro de la cartera de créditos.

Tasas de interés Activas libre contratación en sucres (91 días)

Tasas Pasivas de libre contratación y de Reporto (días)
(Promedio del año)

Los agentes económicos preferían acudir a especular en el mercado cambiario a fin de obtener mayores rentabilidades. Esto empujaba aún más la cotización de la divisa. Otros preferían transferir sus capitales de la banca privada doméstica a entidades bancarias en el exterior, como una forma de preservar su patrimonio. De aquí surgieron dos graves problemas: una desintermediación financiera, trayendo consigo una grave iliquidez en la banca privada; y, por otra parte, presiones en el mercado cambiario, el cual, ante una descomunal demanda de la divisa, elevaba la cotización de la misma. Los capitales empezaban a “fugarse”, y hubo una salida neta de capitales en 1998, de aproximadamente 422 millones de dólares y en 1999 se fugaron 891 millones.

Cabe destacar que tanto el sector empresarial como el bancario fomentaron la crisis especulando con el tipo de cambio. Incluso el mismo Banco Central entró al escenario cambiando billones de sucres a dólares.

Esta situación repercutió en el sistema financiero, el cual no solo vio afectado su liquidez, sino también su solvencia. A tal punto que se vieron obligados a solicitar créditos de liquidez al Banco Central del Ecuador, que, de acuerdo con la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, era el “prestamista de última instancia”. Es así como se genera la tarea de “salvataje bancario”, por parte del Gobierno del ex Presidente Mahuad. Filanbanco, considerado el mayor banco del país, comienza a tener graves problemas. El efecto “dominó” comienza así y se ven afectados otras entidades como Banco Popular, Banco Tungurahua, Banco de Préstamos, Finagro, Progreso, entre otros. El caos había comenzado.

La crisis bancaria presionó más al público en general, el cual, afectado por la inseguridad, desconfianza en el sistema financiero, y ante la incapacidad de las autoridades monetarias y del gobierno de turno, entró en pánico generalizado y arremetieron contra la banca, sacando sus depósitos con el objetivo de protegerse con dólares. Este comportamiento agravó la iliquidez financiera lo que ocasionó, junto con otros factores, la caída de la banca privada en general. Finalmente, el llamado “feriado bancario” fue ordenado por el ex presidente Mahuad, como la “solución final”. El camino a la dolarización había empezado.

LA BANCA Y LA CRISIS: EMPIEZA EL CAMINO HACIA LA DOLARIZACIÓN

Junto con el deterioro de los indicadores macroeconómicos, la liquidez bancaria, su solvencia y su cartera vencida se deterioraban aceleradamente. En Enero de 1999 la Cartera Vencida (de créditos en Sucres) registraba un monto de 1,1 billones, y un índice de Cartera vencida/Cartera Total, de 8.03%. Entre agosto de 1998 y 1999 la Cartera Vencida había crecido en 429%, pasando de 908,7 millones a 4,9 billones de sucres, con una relación cartera vencida/Cartera Total de 36.44%. A diciembre de 1999, registraba un nivel de 5.2 billones de sucres (cartera de créditos otorgados en Moneda Nacional).

Al realizar una comparación entre los indicadores de 1998 con los de 1999, se observaba que el sistema en su conjunto estaba en declive.

Pero no solamente la cartera estaba en riesgo sino también la solvencia. Esta se redujo de un 10.6% en 1998 a 8.2% a julio de 1999. Según lo señalan las Memorias del Banco Central del Ecuador de 1999, “la relación de solvencia se redujo de un nivel de 10.6 % en 1998 a un valor de 8.2% a mediados de 1999; no obstante, en los meses siguientes se registró una cierta mejoría, alcanzando un valor de 11.4% a fines de año.”

En el período de 1998 a 1999 hubo un descontrol total en la recuperación de la cartera vencida, permitiéndose que esta aumente a niveles alarmantes, según se puede apreciar en al cuadro anterior. De igual manera, no hubo una política eficiente por parte de la banca para constituir provisiones de una forma adecuada.

Finalmente, la banca cayó en un efecto dominó. La quiebra sistémica había comenzado. Luego del llamado “feriado bancario”, la dolarización apareció en la escena.